Skąd się wzięło prawo które w praktyce zakazuje bicia w dzwony?

Nie istnieje polska ustawa zatytułowana „zakaz bicia w dzwony”. Powstało coś bardziej typowego dla współczesnego państwa: szerokie przepisy o emisjach, instalacjach i zakładach, które później urzędnicy oraz sądy rozciągnęli na kościoły. Fundament położył rząd Jerzego Buzka. Mechanizm administracyjny stworzył rząd Marka Belki. Konkretne normy wydał minister Jan Szyszko w rządzie PiS. Sądy administracyjne uznały zaś dzwonnicę za instalację, a parafię za zakład. Później kolejne większości parlamentarne miały wiele lat, by tę niedorzeczność naprawić. Żadna tego nie zrobiła.

W sporze o dzwony kościoła Świętej Trójcy najłatwiej byłoby wskazać jednego winnego. Prezydent miasta stosuje przepisy, więc winny jest prezydent. Normy zapisano w rozporządzeniu wydanym za rządu PiS, więc winny jest PiS. Ustawę uchwalono za Jerzego Buzka, więc winna jest AWS. Mechanizm decyzji administracyjnej wprowadził rząd Marka Belki, zatem odpowiada SLD. Każde z tych zdań zawiera część prawdy. Żadne nie opisuje całej historii.

Prawo, na podstawie którego można ograniczyć bicie kościelnych dzwonów, nie zostało napisane jednego dnia. Powstawało etapami, pod rządami różnych ugrupowań. Następnie zostało zinterpretowane przez sądy w sposób, którego ustawodawca nie zapisał wprost. Na końcu zaś kolejne parlamenty przez lata patrzyły na ten problem i nie zrobiły nic. Odpowiedzialność jest więc rozłożona szeroko. Nie znaczy to jednak, że jej nie ma.

Pierwszy krok: rząd Jerzego Buzka tworzy szerokie definicje

Początkiem obecnej sytuacji jest ustawa z 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska. Projekt przygotował rząd Jerzego Buzka i wniósł go do Sejmu w kwietniu 2000 roku. Była to ogromna ustawa porządkująca polskie prawo środowiskowe przed wejściem Polski do Unii Europejskiej. 

Sama potrzeba uchwalenia takiego prawa nie budzi wątpliwości, również w części dotyczącej dźwięków. Państwo powinno chronić mieszkańców przed hałasem przemysłowym, transportowym i technicznym. Problem tkwi w języku ustawy. Ustawodawca przyjął bardzo szerokie definicje. Hałasem stały się dźwięki o określonym oddziaływaniu na środowisko. Instalacją mogło być stacjonarne urządzenie techniczne, a zakładem teren, na którym taka instalacja jest eksploatowana.

Nigdzie nie napisano, że kościelny dzwon jest instalacją, a parafia zakładem. Nie wprowadzono jednak również żadnego wyłączenia dla dźwięków związanych z kultem religijnym. Powstała więc konstrukcja prawna, którą można było zastosować nie tylko do fabrycznego wentylatora, agregatu czy warsztatu, lecz także do dzwonnicy.

Za ten fundament odpowiada rząd Jerzego Buzka oraz Sejm III kadencji, który ustawę uchwalił. Nie ma dowodu, że celem projektodawców było ograniczanie używania kościelnych dzwonów. Odpowiadają jednak za stworzenie definicji na tyle szerokich, że później stało się to możliwe.

Drugi krok: rząd Marka Belki daje urzędom skuteczne narzędzie

Pierwotna ustawa przewidywała w razie przekroczenia norm hałasu system pozwoleń na jego emisję. W 2005 roku mechanizm ten przebudowano.

Rząd Marka Belki przygotował obszerną nowelizację Prawa ochrony środowiska. Projekt trafił do Sejmu IV kadencji jako druk nr 3386. Ustawa z 18 maja 2005 roku wprowadziła art. 115a, czyli mechanizm decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu.

Od tej chwili organ ochrony środowiska, po stwierdzeniu przekroczenia norm poza terenem zakładu, mógł wydać decyzję określającą dopuszczalny poziom hałasu. Naruszenie tej decyzji mogło prowadzić do kar finansowych. To właśnie na ten przepis powołuje się dzisiaj bydgoski ratusz.

Także w 2005 roku nikt nie wpisał do ustawy dzwonów. Rząd Marka Belki nie uchwalał zakazu praktyk religijnych. Stworzył jednak administracyjną maszynę, która po odpowiedniej interpretacji mogła zostać użyta wobec parafii.

Odpowiedzialność za ten etap ponoszą rząd Marka Belki oraz większość sejmowa, która nowelizację przyjęła. Bez art. 115a urząd nie dysponowałby dziś dokładnie takim narzędziem, jakie opisano w piśmie skierowanym do proboszcza Świętej Trójcy.

Trzeci krok: minister Jan Szyszko wpisuje do tabeli 55 decybeli

Ustawa określa mechanizm, ale nie wpisuje wszystkich dopuszczalnych wartości hałasu. Konkretne liczby pojawiają się w rozporządzeniu. 14 czerwca 2007 roku minister środowiska Jan Szyszko wydał rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Działo się to za rządu PiS, kierowanego przez Jarosława Kaczyńskiego. Rozporządzenie weszło w życie 20 lipca 2007 roku. 

Dla terenów zabudowy śródmiejskiej w odniesieniu do „pozostałych obiektów i działalności będącej źródłem hałasu” przewidziano w dzień limit 55 decybeli. Dokładnie tę wartość wskazał Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Bydgoszczy w piśmie do parafii.

Jednocześnie nie można twierdzić, że Jan Szyszko „zakazał dzwonów”. Rozporządzenie nie wymienia kościołów ani dzwonnic. Jego wadą jest coś innego: wrzuca do jednej kategorii wszystkie „pozostałe obiekty i działalności”, nie dostrzegając różnicy między urządzeniem technicznym a tradycyjnym znakiem kultu religijnego.

Było to poważne zaniedbanie legislacyjne. Zwłaszcza że mowa o rządzie, który deklarował szczególne przywiązanie do chrześcijańskiego dziedzictwa Polski.

Czwarty krok: sądy robią z parafii zakład

Nadal jednak brakowało jednego elementu. Trzeba było uznać, że przepisy napisane językiem prawa przemysłowego można stosować do kościelnych dzwonów. Ten krok wykonały organy administracyjne i sądy administracyjne.

W orzecznictwie przyjęto, że dzwonnica może być stacjonarnym urządzeniem technicznym, a więc instalacją. Kościół wraz z terenem parafialnym może zaś zostać uznany za zakład. W konsekwencji proboszcz staje się w języku Prawa ochrony środowiska prowadzącym zakład, a głos dzwonu – emisją pochodzącą z instalacji. Nie jest to już decyzja parlamentu. To wykładnia prawa dokonana przez sędziów.

Analiza Ordo Iuris wskazuje, że ustawodawca nigdy nie wprowadził przepisu wprost ograniczającego używanie dzwonów podczas sprawowania kultu. Instytut krytykuje praktykę zaakceptowaną przez sądy administracyjne i postuluje wyraźne wyłączenie dźwięków kultu religijnego z definicji hałasu.

Można nie zgadzać się ze wszystkimi wnioskami tej opinii. Trudno jednak zaprzeczyć, że sądy dokonały niezwykle daleko idącego zabiegu interpretacyjnego. Ustawowe pojęcia zakładu i instalacji zostały rozciągnięte na rzeczywistość, której ustawodawca wprost nie wymienił.

W języku zdrowego rozsądku kościół nie jest zakładem, dzwonnica nie jest instalacją przemysłową, a bicie dzwonu nie jest działalnością techniczną. W języku utrwalonego orzecznictwa może nim jednak zostać.

Sąd Najwyższy widział tradycję. Sądy administracyjne zobaczyły emisję

Co ciekawe, polskie sądy nie zawsze patrzyły na dzwony wyłącznie przez miernik decybeli.

Sąd Najwyższy w sprawach wykroczeniowych uznawał, że używanie dzwonów jest utrwalonym od wieków sposobem zwoływania wiernych i nie może być automatycznie uznawane za wybryk zakłócający spokój. Znaczenie ma społeczny kontekst, tradycja i cel działania. 

Sądy administracyjne poszły inną drogą. W ich ujęciu decydujące znaczenie otrzymały definicje z Prawa ochrony środowiska i wynik pomiaru. Nie treść znaku, lecz natężenie emisji. Nie tradycja, lecz tabela.

To dobrze pokazuje absurd obecnego systemu. Ten sam dźwięk może być w jednej gałęzi prawa uznany za zwyczajowo przyjęty element kultury, a w innej za emisję z instalacji znajdującej się na terenie zakładu.

Kto miał później okazję naprawić prawo?

Na tym odpowiedzialność się nie kończy. Można bowiem wybaczyć ustawodawcy, że w 2001 albo 2005 roku nie przewidział wszystkich możliwych interpretacji. Znacznie trudniej usprawiedliwić polityków, którzy przez kolejne lata widzieli skutki tych regulacji i niczego nie zmienili.

Linia orzecznicza dotycząca kościelnych dzwonów nie powstała wczoraj. Sprawy były opisywane w prasie, analizach prawnych i orzeczeniach. Najpóźniej od drugiej połowy poprzedniej dekady problem był dobrze widoczny. W 2021 roku Ordo Iuris przedstawiło nawet gotowy kierunek zmiany: wystarczyłoby doprecyzować definicję hałasu albo wprowadzić wyłączenie dla dźwięków związanych ze sprawowaniem kultu. 

Od tego czasu rządzili przedstawiciele różnych środowisk. Prawo ochrony środowiska wielokrotnie nowelizowano. Zmieniano dziesiątki szczegółowych przepisów. Nikt nie uznał jednak, że należy jasno określić status dzwonów.

Odpowiedzialność ponoszą więc także kolejne rządy PiS, które miały większość parlamentarną w latach 2015–2023. To właśnie wtedy utrwalało się orzecznictwo, a problem był publicznie znany. Partia powołująca się na obronę tradycji chrześcijańskiej przez osiem lat nie znalazła czasu na krótką nowelizację.

Odpowiedzialność ponosi również obecna większość parlamentarna. Do tej pory także nie przedstawiła rozwiązania, które odróżniałoby tradycyjne dzwonienie od typowego hałasu technicznego.

Nie wystarczy zatem wskazywać, kto stworzył ustawę ćwierć wieku temu. Odpowiada również ten, kto zna wadę prawa, ma władzę, by ją usunąć, a mimo to pozostawia ją w systemie.

Czy zatem winny jest Rafał Bruski?

Prezydent Bydgoszczy nie napisał ustawy z 2001 roku, nie wprowadził art. 115a, nie podpisał rozporządzenia z 2007 roku i nie stworzył linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Nie można więc uczciwie przypisać mu autorstwa obecnego systemu.

Jest jednak organem, który ten system stosuje. Ma obowiązek działać w granicach prawa, ale nie ma obowiązku udawać, że prawo jest dobre. Może powiedzieć jasno, że przepisy są wadliwe. Może wystąpić do parlamentarzystów o ich zmianę. Może wspierać rozwiązanie, które pogodzi prawo mieszkańców do odpoczynku z wolnością religijną i ochroną tradycji. Może też powoływać się na orzeczenie Sądu Najwyższego.

Nerwowe sprowadzanie całej sprawy do stwierdzenia, że „dzwonów nie zakazano”, omija sedno.  Istnieje przecież system prawny, który do takiego skutku może prowadzić.

Nie potrzeba bezkarności. Potrzeba rozróżnienia

Rozwiązaniem nie powinno być przyznanie parafiom prawa do emitowania dowolnego dźwięku przez całą dobę. Dzwony także mogą być używane nierozsądnie. Czym innym jest kilkuminutowe wezwanie na nabożeństwo lub Anioł Pański, czym innym elektroniczna melodia odtwarzana co godzinę.

Prawo może ustalić pory, maksymalny czas i częstotliwość używania dzwonów. Może chronić ludzi przed rzeczywistą uciążliwością. Powinno jednak dostrzegać różnicę między głosem historycznego dzwonu a pracą agregatu chłodniczego. Dziś tej różnicy nie widzi.

To złe prawo powstało wspólnym wysiłkiem wielu instytucji. Rząd Jerzego Buzka stworzył nadmiernie szerokie definicje. Rząd Marka Belki zbudował mechanizm decyzji administracyjnych. Minister Jan Szyszko ustalił normy bez wyłączenia dla kultu religijnego. Sądy administracyjne uznały dzwonnicę za instalację, a parafię za zakład. Kolejne rządy i parlamenty pozostawiły tę konstrukcję bez zmian.

Nie jest to zatem grzech jednej partii. Jest to dzieło wielopartyjne. Być może dlatego tak trudno znaleźć kogoś, kto zechce je naprawić. Wszyscy mogą wskazać poprzedników. Dzwony tymczasem nadal mierzy się tak, jakby były maszyną.

Biskup bydgoski zabiera głos

Już po przygotowaniu tego tekstu głos zabrał biskup bydgoski. Przyznał, że ogłoszenie parafialne o rychłym „zamilknięciu dzwonów” zostało sformułowane nie do końca precyzyjnie. Jednocześnie potwierdził zasadniczy problem opisany w naszym artykule: obecne przepisy mogą w praktyce prowadzić do faktycznego uciszenia historycznych dzwonów.

„Zauważam brak adekwatnych rozwiązań prawnych uwzględniających szczególny charakter dziedzictwa dzwonów i ich znaczenie religijne, kultyczne i kulturowe” – napisał biskup. Podkreślił również, że bicie dzwonów pozostaje integralną częścią obrzędów religijnych i bezpośrednim wezwaniem na Mszę Świętą.

Michał Jędryka